ETYKA ZAWODU URZĘDNICZEGO

Posted by nauka on sob., 02/02/2008 - 15:16

Każdy zawód ma swoje wyrastające z długotrwałego doświadczenia reguły. Etyka
administrowania może być przedstawiona jako zespół standardów pożądanego
postępowania funkcjonariuszy publicznych, zawartych w kodeksach etycznych, lub jako wrażliwość ich na podstawowe wartości postępowania etycznego.

Pogląd
uznający administrację za narzędzie, wyspecjalizowany w zarządzaniu państwem, profesjonalny aparat urzędniczy, dla którego najwyższą wartością i głównym
układem odniesienia ma być dobro społeczeństwa, wydaje się dominować we
współczesnych państwach demokratycznych.

W
prawie polskim nie istnieje kodeks służby cywilnej, który regulowałby
najważniejsze zasady etyki zawodu urzędnika państwowego. Istnieją jednak
przepisy, które normują kwestie etyczne. Ustawa z dnia 5 lipca 1996 roku o
służbie cywilnej, oprócz podstawowych ram organizacyjnych, regulacji
dotyczących stosunku pracy, odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników –
określa najważniejsze uprawnienia i obowiązki korpusu służby cywilnej. Wśród
nich odnajdujemy powinności o charakterze etycznym.

„Zasady
etyki urzędniczej określa polskie prawodawstwo. Nowa ustawa konstytucyjna
określa Rzeczpospolitą Polską jako demokratyczne państwo prawne (art.2), w którym
organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art.7).
Rozwinięciem tych postanowień jest art.33 ustawy o służbie cywilnej, obligujący
urzędnika do złożenia uroczystego ślubowania następującej treści: „Ślubują
służyć Państwu Polskiemu, przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
wykonywać obowiązki urzędnika służby cywilnej sumiennie i bezstronnie, zgodnie
z najlepszą wiedzą i wola.”

W
rozdziale 6 wspomnianej ustawy normującym obowiązki urzędnika służby cywilnej –
na pierwszym miejscu wymienia się wymóg przestrzegania Konstytucji RP i innych
przepisów prawa (art.47, ust.1). Następnie obowiązek przestrzegania praw
człowieka i obywatela (art.47, ust.2) oraz rozwijania własnej wiedzy
zawodowej.”1

1)Biuletyn służby cywilnej nr 3, wrzesień 1997.

Obowiązki wynikające z faktu
przynależności do korpusu służby cywilnej są w oczywisty sposób związane z
podległością urzędniczą. Podobnie więc jak ma to miejsce na całym świecie –
polski urzędnik wykonuje polecenia przełożonych (art.48, ust.1). Jednocześnie
ustawa o służbie cywilnej nakłada obowiązek wykonywania zadań państwa w sposób
zawodowy i rzetelny (art.1, ust.1), sumienny (art.33, ust.1), sprawny i
terminowy (art.47, ust.4).

O znaczeniu
profesjonalizmu administracji publicznej wspomina także Konstytucja RP. Już w
preambule mowa jest o działaniu instytucji publicznych w sposób rzetelny i
sprawny. W podobny sposób sformułowany jest jej art.153: „W celu zapewnienia
zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania
zadań państwa w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej.”

Przytoczona zasada konstytucyjna bezstronnego i politycznie
neutralnego wykonywania zadań państwa jest w ustawie o służbie cywilnej
wymieniona przy różnych okazjach aż czterokrotnie (art.1, ust.1; art.18;
art.33, ust.1; art.47, kpt. 4).

Ustawodawca
przywiązuje dużą wagę do zagadnienia apolityczności urzędników, dlatego w
artykule 49 ustawy konkretyzuje wymagania dotyczące tej kwestii. Urzędnikowi
służby cywilnej nie wolno publicznie manifestować swoich przekonań politycznych
(ust.2). Urzędnicy zaliczeni do kategorii A nie mają prawa tworzenia ani
uczestniczenia w związkach zawodowych lub partiach politycznych. Ich
członkostwo w obu organizacjach ustaje z mocy prawa w dniu zaliczenia w poczet
kategorii urzędniczej A (ust.3). Ponadto urzędnicy służby cywilnej wszystkich
kategorii nie mogą przy wykonywaniu obowiązków służbowych kierować się swoimi
przekonaniami politycznymi ani religijnymi, ani interesem jednostkowym lub
grupowym (ust.1).

Urzędnikom nie
wolno celowo wprowadzać w błąd i dostarczać nieprawdziwych informacji (art.5).
Z zaangażowaniem i lojalnością służą oni prawnie utworzonemu rządowi
(art.2).

Prawodawstwo polskie generalnie
bardzo ogólnie traktuje zasadę lojalności, chociaż stanowi ona poważną próbę
uzupełnienia reguł apolityczności. Dość skrótowo reguluje również obszar
urzędniczej bezstronności. Zwłaszcza powstrzymywanie się od forsowania
własnego, partykularnego interesu albo sprzyjania zewnętrznym grupom nacisku.
Dyspozycja art.49, mówiąca o zakazie kierowania się w pracy interesem
jednostkowym lub grupowym – wydaje się być niewystarczającą regulacją tego
problemu. Brakuje klarownych rozwiązań, zdecydowanie rozdzielających pełnienie
obowiązków publicznych. Reguły prawne funkcjonowania polskiej służby cywilnej
wymagają jasnego sformułowania zakazu uzyskiwania korzyści własnych, nie
wykorzystywania informacji służbowych lub zajmowanego stanowiska do celów
prywatnych lub dla korzyści osób bezpośrednio związanych ze sprawą. Regulacji
wymaga przyjmowanie upominków powyżej określonej wartości, a także tryb
informowania w tym względzie przełożonych.

Warto również przytoczyć przepisy
ograniczające prowadzenie działalności gospodarczej (art.52), czy
przeciwdziałające nepotyzmowi, a więc przyjmowaniu układu służbowej podległości
między małżonkami lub osobami pozostającymi w najbliższym stosunku
pokrewieństwa (art.50). Zbliżoną regulacją jest zakaz podejmowania dodatkowego
zatrudnienia bez zgody dyrektora generalnego urzędu albo zatrudnienia
sprzecznego z obowiązkami służbowymi lub podważającymi zaufanie do służby
cywilnej (art.51).

Pojęcie bezstronności oznacza równe
traktowanie zainteresowanych stron. Wiąże się to z konstytucyjną gwarancją równości
obywateli wobec prawa, a także ich równego traktowania przez władze publiczne.
W świetle nowej Konstytucji nikt nie może być dyskryminowany w życiu
politycznym, społecznym lub gospodarczym (art.32). Powyższe rozstrzygnięcia
nakładają na kadrę urzędniczą poważny obowiązek, szczególnie w wymiarze etyki
zawodowej – nie faworyzowania żadnej z zainteresowanych przebiegiem sprawy
stron.

Inną
zasadą powiązaną ściśle z wymogiem lojalności jest przestrzeganie tajemnicy
służbowej. Ustawodawstwo polskie szeroko odnosi się do tej kwestii, chociaż
problem został jedynie sygnalnie ujęty w ustawie o służbie cywilnej. W art.47,
ust.5 mowa jest o obowiązku dochowania tajemnicy państwowej i służbowej.

Wymiar
etyczny służenia państwu obejmuje również rozsądne i oszczędne gospodarowanie
dobrami publicznymi, w tym przede wszystkim środkami pochodzącymi z podatków
publicznych. Ustawa o służbie cywilnej wspomina w art.47 o obowiązku
racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.

To
prawda, że urzędnicy mają się efektywnie wywiązywać ze swoich obowiązków, w tym
przede wszystkim poleceń przełożonych, ale muszą być także szczególnie wyczuleń
na interes publiczny. W świetle ustawy o służbie cywilnej urzędnik nie wykonuje
polecenia, jeśli prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia
(art.48, ust.3). Ponadto, jeśli w przekonaniu urzędnika polecenie jest
niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, jest on obowiązany na piśmie
poinformować o tym przełożonego. W razie pisemnego potwierdzenia polecenia jest
obowiązany je wykonać (art.48, ust.2).

Za
poważną lukę polskich rozwiązań prawnych trzeba uznać brak instytucji
odwoławczych w sprawach etycznych. Co prawda Rada Służby Cywilnej wypowiada się
w sprawach zasad etyki zawodowej (art.7, ust.3), zapis ten należy jednak
traktować jako możliwość dokonania ogólnej wykładni przepisów w tym względzie,
nie zaś zobowiązanie do rozpatrywania indywidualnych odwołań.

Potrzeba opracowania obowiązków
urzędniczych kodeksie etycznym w sposób konkretny i szczegółowy, ma oczywiste i
wieloaspektowe uzasadnienie.

Chodzi
więc o uświadomienie urzędnikom jasnych reguł postępowania, najwłaściwszych z
punktu widzenia interesów społeczeństwa. W nie mniejszym stopniu o ochronę
pozycji urzędnika pracującego właściwie i sumiennie, a także o obronę petentów
przed nierzetelnością i nieuczciwymi zachowaniami urzędników.

Zebranie
w jednym dokumencie podstawowych wymagań etycznych ułatwia interpretację
konkretnych sytuacji zdarzających się w praktyce urzędniczej, zapobiega
konfliktom między przełożonymi a podwładnymi, ograniczając nieskończenie
wielkie pole subiektywizmu i dowolności. Wreszcie konkretyzuje podstawy
odpowiedzialności służbowej.

„W
Anglii i USA nie ma skodyfikowanego postępowania administracyjnego w jednym
akcie ustawowym, dlatego tak dużą rolę spełniają tam kodeksy etyczne.
Obowiązują one we wszystkich organach publicznych i nazywają się Codes of
Ethics, Codes of Conduct lub Codes of Practice. Zawierają więcej norm
regulujących ustrojowe obowiązki urzędników niż reguł określających zasady
prowadzenia procesu administracyjnego. Kodyfikacja ta dokładniej niż we Francji
i w Niemczech rozwija problem bezstronności funkcjonariuszy publicznych,
dlatego też ma ogromne znaczenie dla zrozumienia neutralności politycznej.

Reguły
Codes of Practice najczęściej dotyczą obowiązku służby społeczeństwu, zakazu
łączenia funkcji politycznych, prawa do wynagrodzenia i zasady naliczania
wynagrodzeń, zasady wykonywania obowiązków urzędniczych w systemie
podporządkowania zwierzchnikom, obsadzania stanowisk urzędniczych na podstawie
kryteriów merytorycznych, zasady ustalania regulaminów służby cywilnej w
określonym resorcie przez ministra kierującego resortem, ustalania liczby i
rodzaju stanowisk w administracji o charakterze politycznym, zasady wypłacania
diet urzędnikom, którzy zawiesili pracę w urzędzie na rzecz działalności
politycznej, zakazu przyjmowania wynagrodzenia spoza urzędu, obowiązku
składania oświadczeń majątkowych, obowiązku informowania o konflikcie
interesów, obowiązku wycofania się ze sprawy lub z zadania administracyjnego w
sytuacji konfliktu interesów, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z
wykorzystaniem mienia państwowego etc.”1

W Anglii bardzo popularne są też kodeksy
etyczne. Kodeksy te zawierają reguły postępowania ustalane przez profesjonalne
stowarzyszenia lub powołane przez Koronę jednostki samorządowe (np. Brytyjskie
Stowarzyszenie Pracowników Socjalnych, Brytyjski Instytut Architektów czy też
Angielski Instytut Ochrony Zdrowia) i mają zasadniczo charakter aktów wewnątrz
organizacyjnych.

Jednak
najbardziej popularne są kodeksy etyczne w USA. Obowiązują one nie tylko
zatrudnionych w poszczególnych resortach (np. resorcie obrony, spraw
wewnętrznych, zdrowia), a także urzędników zrzeszonych np. w International City
Management Association (ICMA), American Society of Public Administration (ASPA)
i innych stowarzyszeniach.

1) Barbara Kudrycka,Neutralność polityczna urzędników”
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998.

Naruszenie reguł wymienionych kodeksów pociąga za sobą
odpowiedzialność nie tylko wewnątrz organizacyjną, ale także karną, ponieważ
znajdują one podstawy w przepisach federalnych oraz stanowych.

We wrześniu 1995 roku w Stanach Zjednoczonych powołano Komisję ds. Regulacji Prawnej Etyki
Administracyjnej (COGEL), która jest organizacją międzynarodową zrzeszającą
urzędy i komisje pomagające w prawnej regulacji problemów etycznych w życiu
publicznym. Do niedawna COGEL zrzeszał 52 członków m.in. z USA, Kanady,
Australii i Wlk. Brytanii.

„ W październiku 1994 roku w Wielkiej Brytanii utworzono
Komisję ds. Reguł Obowiązujących w Sektorze Publicznym ( The Committee on
Standards in Public Life) pod przewodnictwem lorda Nolana. Zadaniem tej komisji
było zbadanie etyki działania funkcjonariuszy publicznych i na tej podstawie opracowanie
reguł pożądanego zachowania wszystkich parlamentarzystów, urzędników służby
cywilnej oraz władz lokalnych i tzw. quangos, czyli osób zatrudnionych w innych
instytucjach o charakterze publicznym. W swym pierwszym raporcie komisja
przedstawiła siedem ogólnych zasad obowiązujących wszystkich zatrudnionych w
instytucjach publicznych, tzw. Seven Principles of Public Life, do których
zaliczono bezinteresowność, nieprzekupność, obiektywizm, odpowiedzialność,
jawność, uczciwość, przywództwo. Zasady te stały się podstawą do opracowania
szczegółowych reguł kodeksów etycznych, obowiązujących każdą kategorię
Funkcjonariuszy publicznych, a więc parlamentarzystów, urzędników służby
cywilnej i osób zatrudnionych w niezależnych od rządu agencjach tzw. quangos.”1

W dniu 19 lipca 1995 roku uchwalony został w Wielkiej
Brytanii Kodeks Etyki Zawodowej Członków Parlamentu, który obok tych siedmiu
zasad Komisji Nolana, mających na celu wyeliminowanie potencjalnych konfliktów,
zawiera dodatkowe reguły ograniczające odpłatne działanie w cudzym
interesie.

1) Barbara Kudrycka,
„Neutralność polityczna urzędników”, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998.

W Niemczech urzędnicy zrzeszani w Profesjonalnym
Stowarzyszeniu Administracji Publicznej podlegają regułom kodeksu etycznego uchwalonego
przez to stowarzyszenie.

Precyzowanie obowiązków ustrojowych urzędników
profesjonalnymi kodeksami etycznymi przyczynia się do lepszego zrozumienia
zarówno przez urzędników służby cywilnej, jak też przez ich zwierzchników
politycznych zasad neutralność politycznej. Argumenty przemawiające za
uchwaleniem kodeksów etycznych w kontynentalnych krajach demokratycznych
pomagają, moim zdaniem, zrozumieć i stosować w praktyce neutralne politycznie
działania przez służbę cywilną.

W przeciwieństwie
do prawa czy moralności etyka zawodowa jest pozbawiona skutecznych sankcji. Za
przekroczenie jej norm rzadko kiedy wyznaczona bywa kara, a jeśli jest ma
charakter symboliczny. Tylko w niektórych zawodach złamanie norm etycznych
grozi utratą prawa do wykonywania pracy.

Jeśli chodzi o przestępstwa urzędnicze, takie przykładowo,
jak: łapownictwo bierne, łapownictwo czynne, płatna protekcja oraz pranie
brudnych pieniędzy, z reguły pokrzywdzony nie jest spersonifikowany, a zarówno
przyjmujący, jak i wręczający korzyść materialną są zadowoleni z zaistniałej
sytuacji, bowiem jedna strona uzyskuje niezależną korzyść, a druga załatwia
sprawę.

W przypadku przestępstw urzędniczych łapownictwo, zarówno
przyjmujący, jak i wręczający korzyść dopuszczają się przestępstwa. W związku z
tym obie strony w razie ujawnienia tego działania narażone są na
odpowiedzialność karną. Jej groźba zarówno dla wręczającego, jak i
przyjmującego powoduje, iż przyjmują oni jednakową linię obrony i wzajemnie
podtrzymują się w zeznaniach. Powyżej opisana specyfika tych przestępstw
powoduje, że w istocie trudno jest ustalić, jaka jest ich skala. Nie ma bowiem
w nich podmiotu, który byłby zainteresowany ujawnieniem przestępstwa, gdyż z
reguły obie strony są podmiotami tego przestępstwa, jak również obie uzyskują
korzyści z jego popełnienia.

„Eksperci Banku
Światowego zwrócili też uwagę na korupcję szerzącą się na szczeblach władzy
samorządowej, przestrzegając, że w miarę postępów reformy to zjawisko może
narastać w związku z przekazywaniem administracji terenowej coraz większych
uprawnień i środków finansowych. Już teraz samorządowy mają przeważający wpływ
m.in. na decyzję lokalizacyjne, zezwolenia na działalność gospodarczą, stawki
najmu lokali itd., dysponują też gruntami i nieruchomościami. Administracja
szczebla lokalnego jest wysoce upolityczniona, między partiami
politycznymi, a radnymi występują ścisłe
związki. To wszystko sprzyja korupcji.

Ustalenia Banku
Światowego potwierdzają to, o czym większość z nas jest od dawna przekonana.
Już w roku 1999 w raporcie przygotowanym przez MSWiA przedstawionym posłom z
Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych znalazło się stwierdzenie,
że w Polsce trudno znaleźć dziedzinę życia i gospodarki, która wolna byłaby od
korupcji”1

Nadmiar kompetencji
w ręku jednego urzędnika i rozmywanie odpowiedzialności, dowolność i
arbitralność podejmowanych decyzji, brak systemu weryfikacji wycen prywatnego
majątku, słabość kontroli wewnętrznej – to według NIK najważniejsze mechanizmy
sprzyjające korupcji.

Kodeksy etyki zawodowej układa się po to, by zapobiegać
niemoralnym czynom ludzi danej profesji. Jeśli więc istnienie kodeksu niczemu
nie zapobiega, lecz wręcz umożliwia zachowanie niemoralne, to mamy do czynienia
z paradoksem. Czy istnieją więc warunki gdy kodeks zawodowy jest niezbędny,
czemu ma on w istocie służyć?

Wydaje się, że
kodeksy urzędowe są zupełnie zbędne tam, gdzie solidne wykonywanie
profesjonalnych obowiązków nie prowadzi do żadnych konfliktów z przyjętą
moralnością. Bywają jednak sytuacje, gdy uczciwie wykonując swój zawód człowiek
może popaść w konflikt z własnym sumieniem.

Wyobraźmy sobie, że jesteśmy adwokatami i z urzędu mamy
bronić pana Y. Zawodowe sumienie każe mi tę pracę wykonać jak najlepiej. Gdybym
swojego klienta uważała za winnego i na tej podstawie nie wykonała wszelkich
szans, jakie mi stworzyło, np.

1) Przegląd
tygodniowy 2000, nr 14

Słabe przygotowanie oskarżenia, to postąpiłabym
zdecydowanie niemoralnie. Więc bronię pana Y jak najlepiej i osiągam sukces.
Mój klient zostaje uniewinniony. A skądinąd jestem przekonana, że on zarzuconą
mu zbrodnię popełnił. I oto sprawiłam, Ze kary uniknie notoryczny morderca,
który będzie swobodnie chodził po ulicach i być może za jakiś czas popełni
zbrodnię. Będę współwinna temu nowemu morderstwu? Wolno mi mieć czyste sumienie
czy też nie?

Życie społeczne jest tak złożone, iż istnieją zawody –
użyteczne społecznie, a nawet dla egzystencji społeczeństwa niezbędne – które
swoich wykonawców stawiać mogą w konflikcie sumienia. Profesja kata jest zapewne
najbardziej drastycznym przykładem takiego zawodu. Czy kat ma się dręczyć, że
spełniając swe obowiązki stale narusza absolutnie podstawową normę moralną: nie
zabijaj? Dopóki w danym społeczeństwie istnieje kara śmierci kat ma zwykłe,
ludzkie prawo do tego, by cieszyć się czystym sumieniem.

Kodeks etyki zawodowej służyć ma temu, by człowiek
wykonujący uczciwie swój zawód nie musiał cierpieć męki nieczystego sumienia,
jeśli jego czyn lub skutki tego czynu mogą go postawić w konflikcie z
powszechnie przyjętymi normami moralnymi. Innymi słowy, kodeksy zawodowe
istnieją w celu, by zasady obowiązujące każdego człowieka w pewnych sytuacjach
zrelatywizować.

Należy jednak
zdawać sobie sprawę, że kodeks nie jest i być nie może jedyną tarczą przed
pokusami zła i nieuczciwości, które pracownikom wszelkich zawodów „podsuwa
szatan”. Z drugiej zaś strony, gdy brak wrażliwości moralnej, gdy zanikł dawny
zawodowy honor, może właśnie etyka zawodowa uchroni nas przed
niebezpieczeństwem „balansowania na granicy prawa”.

BIBLIOGRAFIA

1) Wiedza i życie
1995 rok nr 12; dod. Wiedza i człowiek.

2) Barbara Kudrycka
„Neutralność polityczna urzędników”, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998.

3) Przegląd
tygodniowy 2000 rok, nr 14.

4) Wiadomości
Kulturalne 1997 rok, nr 16.

5) Biuletyn Służby
Cywilnej 1997 rok, nr 3.

6) Samorząd
terytorialny 2000, nr 4.