Organizacje pozarządowe w Polsce

Już pierwsze próby scharakteryzowania organizacji pozarządowych napotykają na problemy natury definicyjnej. Nie nastręcza tu problemu termin organizacja, zgodnie rozumiany jako zorganizowana grupa ludzi o wspólnym programie i celu, a raczej drugi człon tegoż pojęcia. Obok terminu organizacja pozarządowa (od ang. non-governmental organizations, NGO’s), funkcjonują również takie, jak organizacja społeczna i organizacja obywatelska. Nie wszyscy autorzy traktują powyższe terminy jako synonimy. Piotr Winczorek zrównuje terminy organizacja pozarządowa i organizacja społeczna. Rozróżnienia dokonuje L. Jaczynowski, bowiem do organizacji społecznych zalicza zarówno organizacje pozarządowe (czyli fundacje i stowarzyszenia), jak i związki zawodowe, partie polityczne, organizacje wyznaniowe, samorządy, a nawet spółki czy inne podmioty, pod warunkiem, że ich władze mają charakter kolegialny. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że poza zbyt szerokim zakresem znaczeniowym, termin organizacja społeczna jest nieadekwatny z uwagi na negatywną konotację symbolizującą w krajach byłego bloku komunistycznego zależność od niedemokratycznych władz.

Zasadne jest natomiast używanie terminu: organizacje obywatelskie. Znamienne jest tu uwypuklenie samorzutnego charakteru tych organizacji oraz ich rolę w zagwarantowaniu prawdziwie demokratycznych przeobrażeń w dobie transformacji ustrojowej Polski i budowie społeczeństwa obywatelskiego.

Według standardów Wspólnot Europejskich organizacje pozarządowe są definiowane następująco:

- nie wchodzą w skład żadnych struktur władz administracji państwowej, rządowej lub samorządowej,

- nie są finansowane stale z budżetu państwa (pozycja budżetu), co nie wyklucza jednorazowych dotacji,

- nie są organizacjami politycznymi, religijnymi, gospodarczymi, związkami pracowników i pracodawców, jak również nie działają pod stałą kontrolą tego typu organizacji,

- niezależne w znaczeniu: nie są fundacjami skarbu państwa lub jednostkami implementacyjnymi organów administracji państwowej.

Na użytek tego opracowania stosowane będą zamiennie terminy: organizacja pozarządowa i organizacja obywatelska, z wyłączeniem terminu: organizacja społeczna.

 

Organizacje pozarządowe w Polsce – ujęcie historyczne

Dążenie ludzi do organizowania się w różnych celach jest zjawiskiem znanym z najdawniejszych czasów. Dość przypomnieć średniowieczne bractwa, gildie, cechy, które odgrywały bardzo istotną rolę w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym ówczesnych miast. W wielu przypadkach nie były to jednak organizacje dobrowolne lub – przeciwnie – nie były one dostępne dla wszystkich zainteresowanych. Historia fundacji i stowarzyszeń – czyli podmiotów, które wyłącznie tworzą tzw. trzeci sektor – ma długą tradycję w krajach Europy Środkowo-Wschodniej. W Polsce i na Węgrzech początki fundacji i stowarzyszeń sięgają XIII w., kiedy to powstały pierwsze tego typu organizacje religijne i świeckie. Wspomnieć należy o fundacji klasztoru jasnogórskiego założonego przez króla Władysława Jagiełłę oraz fundacjach stypendialnych istniejących przy Akademii Krakowskiej w pierwszej połowie wieku XVI.

Organizacje obywatelskie odegrały ogromną rolę w Polsce w okresie, kiedy to kraj na 123 lata utracił niepodległość. W okresie tym fundacje i stowarzyszenia (zarówno te oficjalne, jak i zakonspirowane) przyjęły rolę nieistniejących instytucji publicznych, podtrzymując w ten sposób narodowego ducha i polską kulturę.

W okresie dwudziestolecia międzywojennego organizacje pozarządowe uzupełniały działalność administracji rządowej, koncentrując się na świadczeniu usług w dziedzinie pomocy społecznej, oświaty i ochrony zdrowia.

Okres komunizmu był dla sektora organizacji pozarządowych zdecydowanie niekorzystny. Do końca lat czterdziestych XX wieku organizacje pozarządowe były jeszcze obecne w życiu Polaków. Polski Czerwony Krzyż i Caritas prowadziły wówczas działalność w dziedzinie usług społecznych na skalę szerszą, niż ma to miejsce w pierwszej dekadzie III Rzeczypospolitej. Jednakże majątek tych i innych podmiotów sektora non-profit został z końcem lat czterdziestych upaństwowiony. Funkcjonowanie organizacji pozarządowych poddane zostało ścisłej kontroli politycznej i administracyjnej. Na początku lat pięćdziesiątych liczba organizacji zmniejszyła się drastycznie, również z uwagi na zniesienie formy prawnej fundacji dekretem z dnia 24 kwietnia 1952 r. W nieco lepszej sytuacji były stowarzyszenia – nadal funkcjonowały na bazie prawa o stowarzyszeniach z 1932 r. (choć nowelizowano je w roku 1949 i 1950), a ich istnienie zagwarantowane było artykułem 22 Konstytucji PRL z 1952 r. Z biegiem czasu stowarzyszenia zredukowane zostały do roli pararządowych agend, co pozbawiło je największej siły: definiowania i zaspokajania potrzeb społecznych niezależnie od rządu. Doprowadzono do sytuacji, w której ruchy społeczne forsowane były odgórnie, miast oddolnie – „czyny społeczne” i „organizacje masowe” realizowały cele państwa komunistycznego i legitymizowały je poprzez masowe, często wymuszone członkostwo.

Renesans organizacji pozarządowych rozpoczął się jednak jeszcze przed rokiem 1989. Był efektem erozji i rozpadu systemu komunistycznego i socjalistycznego państwa opiekuńczego. Pogłębiający się kryzys gospodarczy wymuszał na niedemokratycznych rządach tolerancję dla licznie powstających religijnych i świeckich organizacji obywatelskich, wywodzących swój potencjał z tzw. „drugiego społeczeństwa”. Wiele z nich przekształciło się w organizacje opozycyjne (np. Komitet Obrony Robotników, Ruch Obrony Praw Człowieka i Obywatela). 6 kwietnia 1984 roku przywrócono prawo o fundacjach, w roku 1989 uchwalono prawo o stowarzyszeniach.

W tworzeniu na nowo trzeciego sektora w Polsce nie należy pomijać udziału Kościoła katolickiego oraz organizacji międzynarodowych i instytucji zagranicznych.

Z danych Głównego Urzędu Statystycznego, opracowanych na podstawie systemu REGON z roku 1997 wynika, że w Polsce istniało ok. 5 tys. fundacji i ok. 25 tys. stowarzyszeń (w tym stowarzyszeń gospodarczych i zawodowych).

Zasada subsydiarności jako fundament istnienia sektora organizacji pozarządowych

Zasada subsydiarności (pomocniczości) wywodzi się z katolickiej nauki społecznej (encykliki społeczne z lat 1891-1995: Leona XIII, Piusa XI, Jana XXIII, Pawła VI, Jana Pawła II oraz dokumenty Soboru Watykańskiego II). Zakłada ona pierwszeństwo jednostki przed grupami (wspólnotami) społecznymi, a wspólnot mniejszych i „niższych” nad większymi i „wyższymi”. W szczególności państwo, jako wspólnota najwyższa, nie powinno zastępować (wyręczać) wspólnot niższych w zaspokajaniu ich usprawiedliwionych potrzeb, chyba że wspólnoty te nie są w stanie sprostać swoim potrzebom. Wspólnoty wyższe powinny wówczas iść z pomocą (łac.: subsidium) wspólnotom niższym. Ważnym elementem jest nacisk na uprzywilejowanie najmniejszej wspólnoty, gdyż to ona jest najbliższa ludziom i ich problemom. Jeśli zasada subsydiarności jest przez państwo realizowana, tzn.:

- zgodnie z aspektem negatywnym: wszelka władza, w tym publiczna, nie przeszkadza osobom lub grupom społecznym w podejmowaniu ich własnych zadań,

- zgodnie z aspektem pozytywnym: celem władzy jest pobudzenie, podtrzymywanie, a ostatecznie – uzupełnianie wysiłków tych podmiotów, które nie są samowystarczalne, to nie istnieje niebezpieczeństwo, że przekształci się ono w strukturę wszechobecną, wszechmocną i totalitarną.

Dwa spośród trzech filarów demokracji (czyli wolne demokratyczne wyborów, samorządności terytorialnej (gminy) oraz grupy dobrowolnie zorganizowanych obywateli, w tym rodzin) wymagają w polskich warunkach utrwalenia, natomiast filar trzeci, czyli budowa społeczeństwa obywatelskiego, z silnymi organizacjami pozarządowymi, jest tworem, którego budowę ledwo rozpoczęto. (Rys. 1).

 

DEMOKRACJA – GOSPODARKA RYNKOWA

ZASADA SUBSYDIARNOŚCI

 

 

PARLAMENT

 

 

RZĄD

 

WOLNE WYBORY

RADA

GMINY

 

SAMORZĄD

TERYTORIALNY

 

 

 

ORGANIZACJE

POZARZĄDOWE

 

GRUPY OBYWATELSKIE

 

RODZINA

FILAR 1

FILAR 2

FILAR 3

 

SPOŁECZEŃSTWO OBYWATELSKIE

ODPOWIEDZIALNOŚĆ OSOBY

Źródło: [red.]M. Załuska, J. Boczoń: Organizacje pozarządowe w społeczeństwie obywatelskim. Katowice 1998.

Rys. 1. Trzy filary demokracji

Ma to związek z potrójnym hiperdylematem postkomunistycznej Europy, czyli:

a) odziedziczonej koncepcji posłusznego (biernego) obywatela,

b) scentralizowanymi strukturami administracji,

c) nigdy nie spełnioną, głęboko tkwiącą w świadomości społecznej, utopijną wizją opiekuńczości państwowej.

Idea procesu demokratycznego zakłada bowiem także istnienie podwójnego fundamentu, na który składa się:

- odpowiedzialność jednostki,

- niezależność społeczeństwa obywatelskiego,

a zatem demokracja wymaga nie tylko ograniczenia władzy państwa, ale także istotnego rozwinięcia zmysłu odpowiedzialności osobistej. Nie jest to proste w społeczeństwie postsocjalistycznym, które zaprowadziło kulturę zależności. organizacje pozarządowe dają szansę na demokratyczny przełom dopiero wówczas, gdy uda się utworzyć dynamiczną i trwałą ich sieć, która pełniłaby rolę pośrednika pomiędzy obywatelem, gminą i państwem i realizowałaby ideę subsydiarności.

Obecnie na zasadę pomocniczości powołują się różne ruchy społeczne, niekiedy bardzo odległe od Kościoła katolickiego. Zasada ta uznana została za podstawę ładu ustrojowego w Unii Europejskiej. Jest także zapisana w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku.

 

4. Istota i zadania organizacji pozarządowych

Organizacje pozarządowe – stowarzyszenia i fundacje – stanowią „tkankę łączną” systemu demokratycznego. Pełnią rolę pośrednika między obywatelem a państwem. Zadaniem tych organizacji powinno być:

1) artykułowanie różnorodnych, złożonych potrzeb społecznych oraz ich zaspokajanie,

2) propagowanie czynnej postawy obywatelskiej we wszystkich sferach życia społecznego zamiast wiernego poddawania się władzy i opiece państwa,

3) propagowanie pluralizmu i różnorodności życia społecznego, np. przez ochronę i rozwój tożsamości kulturowej, etnicznej, językowej, religijnej różnych grup społecznych,

4) tworzenie alternatywy dla scentralizowanych agend rządowych z myślą o większej niezależności i elastyczności świadczonych usług,

5) stworzenie mechanizmów umożliwiających społeczną kontrolę działań samorządu, rządu i funkcjonowania gospodarki.

 

Organizacje pozarządowe można podzielić ze względu na profil aktywności na następujące typy (Tabela 1):

 

 

Typ organizacji pozarządowej

Charakterystyka

Przykład organizacji tego typu działającej na terenie Rybnika

samopomocowe

działają tylko na rzecz swoich członków

Stowarzyszenie Amazonek „Odnowa”

opiekuńcze

świadczą usługi dla wszystkich, którzy tego potrzebują lub tylko dla pewnej kategorii osób

Stowarzyszenie na Rzecz Integracji Osób z Inwalidztwem Wzroku

przedstawicielskie

reprezentują interesy jakiejś społeczności

Okręgowe Stowarzyszenie Pszczelarzy

Typ organizacji pozarządowej

Charakterystyka

Przykład organizacji tego typu działającej na terenie Rybnika

mniejszości

reprezentują interesy osób posiadających cechę odróżniającą ich od innych

 

Ruch Autonomii Śląska

tworzone ad hoc

powstają dla przeprowadzenia określonej akcji

 

hobbistyczno-rekreacyjne

zaspokajają specyficzne potrzeby członków oraz innych osób zainteresowanych daną sferą aktywności

Aeroklub Rybnickiego Okręgu Węglowego Lotnisko Gotartowice, Dyskusyjny Klub Filmowy „Ekran”

zadaniowe

wykonują pewne funkcje zlecone przez władze

Ochotnicza Straż Pożarna „Boguszowice”

„tradycyjne”

o bardzo szerokiej formule co do meritum, jak i osób objętych usługami

 

Hufiec ZHP w Rybniku

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Bury: Sektor organizacji pozarządowych w Polsce. Strona internetowa czasopisma „Pozarządowiec – pismo organizacji pozarządowych województwa elbląskiego”: http://www.eswip.elblag.pl/biuletyn/biuletyn.htm oraz materiałów udostępnionych przez Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta Rybnik.

Polskie organizacje pozarządowe najczęściej prowadzą bardzo szeroką działalność. Większość organizacji stawia sobie za cel szeroko rozumianą działalność na rzecz edukacji społecznej związanej z zagadnieniami, dla których powstały. Pola działań organizacji pozarządowych nie mogą być jednak traktowane rozłącznie, co potwierdza poniższe zestawienie:

Podstawy prawne działalności organizacji pozarządowych

Do sektora organizacji pozarządowych zaliczane są stowarzyszenia i fundacje. Ich funkcjonowanie w Polsce regulowane jest przede wszystkim przez następujące ustawy:

- Ustawa Prawo o stowarzyszeniach z dn. 7 kwietnia 1989 r.

- Ustawa o fundacjach z dn. 6 kwietnia 1984 r.

Stowarzyszenie jest samorządnym, dobrowolnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych, pozwalającym na realizację indywidualnych zainteresowań (samodzielnie określa swoje cele i programy działania). Istnieją dwa rodzaje stowarzyszeń: stowarzyszenia zwykłe (określane jako uproszczona forma stowarzyszenia – art. 40 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach), które nie podlegają rejestracji, a jedynie właściwemu organowi administracji państwowej oraz stowarzyszenia (zwane dawniej rejestrowymi), podlegające rejestracji we właściwym terytorialnie sądzie wojewódzkim, posiadające osobowość prawną, mogące prowadzić działalność gospodarczą, otrzymywać dotacje i korzystać z ofiarności publicznej. Ustawa przewiduje także możliwość tworzenia związków stowarzyszeń.

Do utworzenia stowarzyszenia potrzebne są następujące akty:

1. uchwalenie statutu i wybór komitetu założycielskiego (co najmniej 15 os.) – art. 9,

2. złożenie wniosku do sądu rejestrowego wraz ze wskazanymi w ustawie dokumentami (art. 12),

3. wydanie przez sąd rejestrowy postanowienia o zarejestrowaniu stowarzyszenia, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania rejestrowego,

4. wpisanie do rejestru stowarzyszeń.

Według stanu na rok 2001 uzyskanie osobowości prawnej powoduje obowiązek ubiegania się o Numer Identyfikacji Podatkowej i numer REGON we właściwych dla siedziby stowarzyszenia – odpowiednio – urzędzie skarbowymi i urzędzie statystycznym. Dane te są niezbędne przede wszystkim w przypadku ubiegania się danej jednostki o dofinansowanie – występują jako pozycja we wnioskach. Są również wymagane przez bank przy zakładaniu rachunku bieżącego organizacji.

Fundacja jest osoba prawną, powołaną do prowadzenia działalności w określonym zakresie z dziedziny: ochrony zdrowia, rozwoju gospodarki i nauki, oświaty i wychowania, kultury i sztuki, opieki i pomocy społecznej, ochrony środowiska i zabytków, na zasadzie niedochodowej, czerpiącej środki finansowe na swą działalność z majątku własnego, ofiarności publicznej lub działalności gospodarczej. Wyróżniamy fundacje autonomiczne, czyli osoby prawne, powołane dla powszechnie użytecznych celów niegospodarczych, działające na podstawie odpowiedniego majątku i zarządzane w sposób określony w statucie oraz fundacje nieautonomiczne, rozumiane jako oddanie majątku istniejącemu już podmiotowi z odpowiednim poleceniem (nie była to osoba prawna, a cała procedura rozgrywała się na gruncie prawa cywilnego). Istnieje także podział na fundacje użytkowe, gdzie majątek założycielskie fundacji był użytkowany bezpośrednio oraz dochodowe, charakteryzujące się przekazywaniem na cele fundacji dochodu z majątku fundacyjnego.

Do stworzenia fundacji konieczne są następujące akty:

1. oświadczenie fundatora (fundatorów) o ustanowieniu fundacji,

2. ustalenie przez fundatora (fundatorów) statutu fundacji,

3. wpisanie fundacji do rejestru fundacji (dla wszystkich fundacji: Sąd Rejonowy dla Miasta Stołecznego Warszawy, XIV Wydział Gospodarczy).

Obowiązkowym organem fundacji jest Zarząd fundacji. Mogą zostać również powołane takie organy jak: zgromadzenie fundatorów, rada nadzorcza, komisja rewizyjna oraz rada programowa.

Fundacja – z tych samych przyczyn co stowarzyszenie – jest również obowiązana do uzyskania numerów NIP i REGON.