ORGANIZACJE POZARZĄDOWE W POLSCE

1. Organizacje pozarządowe –
zagadnienia definicyjne

Już pierwsze próby scharakteryzowania organizacji
pozarządowych napotykają na problemy natury definicyjnej. Nie nastręcza tu
problemu termin organizacja, zgodnie rozumiany jako zorganizowana grupa ludzi o
wspólnym programie i celu,[1]
a raczej drugi człon tegoż pojęcia. Obok terminu organizacja pozarządowa (od
ang. non-governmental organizations, NGO’s), funkcjonują również takie, jak
organizacja społeczna i organizacja obywatelska. Nie wszyscy autorzy traktują
powyższe terminy jako synonimy. Piotr Winczorek zrównuje terminy organizacja
pozarządowa i organizacja społeczna.[2]
Rozróżnienia dokonuje L. Jaczynowski, bowiem do organizacji społecznych zalicza zarówno organizacje pozarządowe
(czyli fundacje i stowarzyszenia), jak i związki zawodowe, partie polityczne,
organizacje wyznaniowe, samorządy, a nawet spółki czy inne podmioty, pod
warunkiem, że ich władze mają charakter kolegialny.[3]
Należy również zwrócić uwagę na fakt, że poza zbyt szerokim zakresem
znaczeniowym, termin organizacja społeczna jest nieadekwatny z uwagi na
negatywną konotację symbolizującą w krajach byłego bloku komunistycznego
zależność od niedemokratycznych władz.[4]

Zasadne
jest natomiast używanie terminu: organizacje
obywatelskie. Znamienne jest tu uwypuklenie samorzutnego charakteru tych
organizacji oraz ich rolę w zagwarantowaniu prawdziwie demokratycznych
przeobrażeń w dobie transformacji ustrojowej Polski i budowie społeczeństwa
obywatelskiego.[5]

Według
standardów Wspólnot Europejskich organizacje
pozarządowe są definiowane następująco:

- nie
wchodzą w skład żadnych struktur władz administracji państwowej, rządowej lub
samorządowej,

- nie
są finansowane stale z budżetu państwa (pozycja budżetu), co nie wyklucza
jednorazowych dotacji,

- nie
są organizacjami politycznymi, religijnymi, gospodarczymi, związkami
pracowników i pracodawców, jak również nie działają pod stałą kontrolą tego
typu organizacji,

- niezależne
w znaczeniu: nie są fundacjami skarbu państwa lub jednostkami implementacyjnymi
organów administracji państwowej.[6]

Na użytek tego opracowania
stosowane będą zamiennie terminy: organizacja pozarządowa i organizacja
obywatelska, z wyłączeniem terminu: organizacja społeczna.

2.
Organizacje pozarządowe w Polsce – ujęcie historyczne

Dążenie
ludzi do organizowania się w różnych celach jest zjawiskiem znanym z
najdawniejszych czasów. Dość przypomnieć średniowieczne bractwa, gildie, cechy,
które odgrywały bardzo istotną rolę w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym
ówczesnych miast. W wielu przypadkach nie były to jednak organizacje dobrowolne
lub – przeciwnie – nie były one dostępne dla wszystkich zainteresowanych.[7]
Historia fundacji i stowarzyszeń – czyli podmiotów, które wyłącznie tworzą tzw.
trzeci sektor – ma długą tradycję w krajach Europy Środkowo-Wschodniej. W
Polsce i na Węgrzech początki fundacji i stowarzyszeń sięgają XIII w., kiedy to
powstały pierwsze tego typu organizacje religijne i świeckie.[8]
Wspomnieć należy o fundacji klasztoru jasnogórskiego założonego przez króla
Władysława Jagiełłę oraz fundacjach stypendialnych istniejących przy Akademii
Krakowskiej w pierwszej połowie wieku XVI.[9]

Organizacje
obywatelskie odegrały ogromną rolę w Polsce w okresie, kiedy to kraj na 123
lata utracił niepodległość. W okresie tym fundacje i stowarzyszenia (zarówno te
oficjalne, jak i zakonspirowane) przyjęły rolę nieistniejących instytucji
publicznych, podtrzymując w ten sposób narodowego ducha i polską kulturę.[10]

W
okresie dwudziestolecia międzywojennego organizacje pozarządowe uzupełniały
działalność administracji rządowej, koncentrując się na świadczeniu usług w
dziedzinie pomocy społecznej, oświaty i ochrony zdrowia.[11]

Okres
komunizmu był dla sektora organizacji pozarządowych zdecydowanie niekorzystny.
Do końca lat czterdziestych XX wieku organizacje pozarządowe były jeszcze
obecne w życiu Polaków. Polski Czerwony Krzyż i Caritas prowadziły wówczas
działalność w dziedzinie usług społecznych na skalę szerszą, niż ma to miejsce
w pierwszej dekadzie III Rzeczypospolitej. Jednakże majątek tych i innych podmiotów sektora
non-profit został z końcem lat czterdziestych upaństwowiony.[12]
Funkcjonowanie organizacji pozarządowych poddane zostało ścisłej kontroli
politycznej i administracyjnej. Na początku lat pięćdziesiątych liczba
organizacji zmniejszyła się drastycznie, również z uwagi na zniesienie formy
prawnej fundacji dekretem z dnia 24 kwietnia 1952 r.[13]
W nieco lepszej sytuacji były stowarzyszenia – nadal funkcjonowały na bazie
prawa o stowarzyszeniach z 1932 r. (choć nowelizowano je w roku 1949 i 1950), a
ich istnienie zagwarantowane było artykułem 22 Konstytucji PRL z 1952 r.[14]
Z biegiem czasu stowarzyszenia zredukowane zostały do roli pararządowych agend,
co pozbawiło je największej siły: definiowania i zaspokajania potrzeb
społecznych niezależnie od rządu.[15]
Doprowadzono do sytuacji, w której ruchy społeczne forsowane były odgórnie,
miast oddolnie – „czyny społeczne” i „organizacje masowe” realizowały cele
państwa komunistycznego i legitymizowały je poprzez masowe, często wymuszone
członkostwo.[16]

Renesans
organizacji pozarządowych rozpoczął się jednak jeszcze przed rokiem 1989. Był
efektem erozji i rozpadu systemu komunistycznego i socjalistycznego państwa
opiekuńczego. Pogłębiający się kryzys gospodarczy wymuszał na
niedemokratycznych rządach tolerancję dla licznie powstających religijnych i
świeckich organizacji obywatelskich, wywodzących swój potencjał z tzw.
„drugiego społeczeństwa”.[17]
Wiele z nich przekształciło się w organizacje opozycyjne (np. Komitet Obrony
Robotników, Ruch Obrony Praw Człowieka i Obywatela). 6 kwietnia 1984 roku
przywrócono prawo o fundacjach,[18]
w roku 1989 uchwalono prawo o stowarzyszeniach.[19]

W
tworzeniu na nowo trzeciego sektora w Polsce nie należy pomijać udziału
Kościoła katolickiego oraz organizacji międzynarodowych i instytucji
zagranicznych.

Z
danych Głównego Urzędu Statystycznego,
opracowanych na podstawie systemu REGON z roku 1997 wynika, że w Polsce istniało ok. 5 tys. fundacji i ok.
25 tys. stowarzyszeń (w tym stowarzyszeń gospodarczych i zawodowych).[20]

3.
Zasada subsydiarności jako fundament istnienia sektora organizacji
pozarządowych

Zasada
subsydiarności (pomocniczości) wywodzi się z katolickiej nauki społecznej
(encykliki społeczne z lat 1891-1995: Leona XIII, Piusa XI, Jana XXIII, Pawła
VI, Jana Pawła II oraz dokumenty Soboru Watykańskiego II). Zakłada ona
pierwszeństwo jednostki przed grupami (wspólnotami) społecznymi, a wspólnot
mniejszych i „niższych” nad większymi i „wyższymi”. W szczególności państwo,
jako wspólnota najwyższa, nie powinno zastępować (wyręczać) wspólnot niższych w
zaspokajaniu ich usprawiedliwionych potrzeb, chyba że wspólnoty te nie są w
stanie sprostać swoim potrzebom. Wspólnoty wyższe powinny wówczas iść z pomocą
(łac.: subsidium) wspólnotom niższym.[21]
Ważnym elementem jest nacisk na uprzywilejowanie najmniejszej wspólnoty, gdyż
to ona jest najbliższa ludziom i ich problemom.[22]
Jeśli zasada subsydiarności jest przez państwo realizowana, tzn.:

- zgodnie
z aspektem negatywnym: wszelka władza, w tym publiczna, nie przeszkadza osobom
lub grupom społecznym w podejmowaniu ich własnych zadań,

- zgodnie
z aspektem pozytywnym: celem władzy jest pobudzenie, podtrzymywanie, a
ostatecznie – uzupełnianie wysiłków tych podmiotów, które nie są
samowystarczalne,[23]

to nie istnieje niebezpieczeństwo, że
przekształci się ono w strukturę wszechobecną, wszechmocną i totalitarną.[24]

Dwa
spośród trzech filarów demokracji (czyli wolne demokratyczne wyborów,
samorządności terytorialnej (gminy) oraz grupy dobrowolnie zorganizowanych
obywateli, w tym rodzin) wymagają w polskich warunkach utrwalenia, natomiast
filar trzeci, czyli budowa społeczeństwa obywatelskiego, z silnymi
organizacjami pozarządowymi, jest tworem, którego budowę ledwo rozpoczęto.[25]
(Rys. 1).

Źródło:
[red.]M. Załuska, J. Boczoń: Organizacje pozarządowe w społeczeństwie
obywatelskim. Katowice 1998.

Rys. 1. Trzy filary demokracji

Ma to związek z potrójnym hiperdylematem
postkomunistycznej Europy, czyli:

a) odziedziczonej koncepcji posłusznego
(biernego) obywatela,

b) scentralizowanymi strukturami
administracji,

c) nigdy nie spełnioną, głęboko tkwiącą w
świadomości społecznej, utopijną wizją opiekuńczości państwowej.[26]

Idea procesu demokratycznego
zakłada bowiem także istnienie podwójnego fundamentu, na który składa się:

- odpowiedzialność
jednostki,

- niezależność
społeczeństwa obywatelskiego,

a zatem demokracja wymaga nie tylko
ograniczenia władzy państwa, ale także istotnego rozwinięcia zmysłu
odpowiedzialności osobistej. Nie jest to proste w społeczeństwie
postsocjalistycznym, które zaprowadziło kulturę zależności. organizacje
pozarządowe dają szansę na demokratyczny przełom dopiero wówczas, gdy uda się
utworzyć dynamiczną i trwałą ich sieć, która pełniłaby rolę pośrednika pomiędzy
obywatelem, gminą i państwem i realizowałaby ideę subsydiarności.[27]

Obecnie
na zasadę pomocniczości powołują się różne ruchy społeczne, niekiedy bardzo
odległe od Kościoła katolickiego.[28]
Zasada ta uznana została za podstawę ładu ustrojowego w Unii Europejskiej.[29]
Jest także zapisana w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku.

4.
Istota i zadania organizacji pozarządowych

Organizacje
pozarządowe – stowarzyszenia i fundacje – stanowią „tkankę łączną” systemu
demokratycznego. Pełnią rolę pośrednika między obywatelem a państwem.[30]
Zadaniem tych organizacji powinno być:

1) artykułowanie różnorodnych, złożonych
potrzeb społecznych oraz ich zaspokajanie,

2) propagowanie czynnej postawy obywatelskiej
we wszystkich sferach życia społecznego zamiast wiernego poddawania się władzy
i opiece państwa,

3) propagowanie pluralizmu i różnorodności
życia społecznego, np. przez ochronę i rozwój tożsamości kulturowej, etnicznej,
językowej, religijnej różnych grup społecznych,

4) tworzenie alternatywy dla
scentralizowanych agend rządowych z myślą o większej niezależności i
elastyczności świadczonych usług,

5) stworzenie mechanizmów umożliwiających
społeczną kontrolę działań samorządu, rządu i funkcjonowania gospodarki.[31]

Organizacje pozarządowe
można podzielić ze względu na profil aktywności na następujące typy (Tabela 1):

Źródło: Opracowanie własne
na podstawie: M. Bury: Sektor organizacji pozarządowych w Polsce. Strona
internetowa czasopisma „Pozarządowiec – pismo organizacji pozarządowych
województwa elbląskiego”: http://www.eswip.elblag.pl/biuletyn/biuletyn.htm oraz
materiałów udostępnionych przez Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta
Rybnik.

Polskie
organizacje pozarządowe najczęściej prowadzą bardzo szeroką działalność.
Większość organizacji stawia sobie za cel szeroko rozumianą działalność na
rzecz edukacji społecznej związanej z zagadnieniami, dla których powstały. Pola
działań organizacji pozarządowych nie mogą być jednak traktowane rozłącznie, co
potwierdza poniższe zestawienie:

5.
Podstawy prawne działalności organizacji pozarządowych

Do
sektora organizacji pozarządowych zaliczane są stowarzyszenia i fundacje. Ich
funkcjonowanie w Polsce regulowane jest przede wszystkim przez następujące
ustawy:

- Ustawa
Prawo o stowarzyszeniach z dn. 7 kwietnia 1989 r.[32]

- Ustawa
o fundacjach z dn. 6 kwietnia 1984 r.[33]

Stowarzyszenie
jest samorządnym, dobrowolnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych,
pozwalającym na realizację indywidualnych zainteresowań (samodzielnie określa
swoje cele i programy działania).[34]
Istnieją dwa rodzaje stowarzyszeń: stowarzyszenia zwykłe (określane jako
uproszczona forma stowarzyszenia – art. 40 ust. 1 ustawy Prawo o
stowarzyszeniach), które nie podlegają rejestracji, a jedynie właściwemu
organowi administracji państwowej oraz stowarzyszenia (zwane dawniej
rejestrowymi), podlegające rejestracji we właściwym terytorialnie sądzie
wojewódzkim, posiadające osobowość prawną, mogące prowadzić działalność
gospodarczą, otrzymywać dotacje i korzystać z ofiarności publicznej. Ustawa
przewiduje także możliwość tworzenia związków stowarzyszeń.[35]

Do utworzenia stowarzyszenia
potrzebne są następujące akty:

1. uchwalenie
statutu i wybór komitetu założycielskiego (co najmniej 15 os.) – art. 9,

2. złożenie
wniosku do sądu rejestrowego wraz ze wskazanymi w ustawie dokumentami (art.
12),

3. wydanie
przez sąd rejestrowy postanowienia o zarejestrowaniu stowarzyszenia, po
uprzednim przeprowadzeniu postępowania rejestrowego,

4. wpisanie
do rejestru stowarzyszeń.[36]

Według stanu na rok 2001
uzyskanie osobowości prawnej powoduje obowiązek ubiegania się o Numer
Identyfikacji Podatkowej i numer REGON we właściwych dla siedziby
stowarzyszenia – odpowiednio – urzędzie skarbowymi i urzędzie statystycznym. Dane
te są niezbędne przede wszystkim w przypadku ubiegania się danej jednostki o
dofinansowanie – występują jako pozycja we wnioskach. Są również wymagane przez
bank przy zakładaniu rachunku bieżącego organizacji.

Fundacja jest
osoba prawną, powołaną do prowadzenia działalności w określonym zakresie z
dziedziny: ochrony zdrowia, rozwoju gospodarki i nauki, oświaty i wychowania,
kultury i sztuki, opieki i pomocy społecznej, ochrony środowiska i zabytków, na
zasadzie niedochodowej, czerpiącej środki finansowe na swą działalność z
majątku własnego, ofiarności publicznej lub działalności gospodarczej.[37]
Wyróżniamy fundacje autonomiczne, czyli osoby prawne, powołane dla powszechnie
użytecznych celów niegospodarczych, działające na podstawie odpowiedniego
majątku i zarządzane w sposób określony w statucie oraz fundacje
nieautonomiczne, rozumiane jako oddanie majątku istniejącemu już podmiotowi z
odpowiednim poleceniem (nie była to osoba prawna, a cała procedura rozgrywała
się na gruncie prawa cywilnego). Istnieje także podział na fundacje użytkowe,
gdzie majątek założycielskie fundacji był użytkowany bezpośrednio oraz
dochodowe, charakteryzujące się przekazywaniem na cele fundacji dochodu z
majątku fundacyjnego.[38]

Do stworzenia fundacji
konieczne są następujące akty:

1. oświadczenie fundatora (fundatorów) o
ustanowieniu fundacji,

2. ustalenie przez fundatora (fundatorów)
statutu fundacji,

3. wpisanie fundacji do rejestru fundacji
(dla wszystkich fundacji: Sąd Rejonowy dla Miasta Stołecznego Warszawy, XIV
Wydział Gospodarczy).[39]

Obowiązkowym organem
fundacji jest Zarząd fundacji. Mogą zostać również powołane takie organy jak:
zgromadzenie fundatorów, rada nadzorcza, komisja rewizyjna oraz rada
programowa.[40]

Fundacja – z tych samych
przyczyn co stowarzyszenie – jest również obowiązana do uzyskania numerów NIP i
REGON.